Es que el derecho de admisión está regulado por Ley, y en la Ley, no se puede discriminar en dicho derecho por sexo, ni por raza, etc. . Que todo hay que darlo mascadito.
Sinopsis artículo 14
Concordancias: Artículos 1.1, 9.2, 23.2, 31.1, 32.1, 35, 39.2, 68.1, 69.2, 139.1, 149.1.1º.
Sinopsis
El principio de igualdad ante la ley y la prohibición de discriminación es una vieja aspiración del ser humano que fue recogida con entusiasmo por el movimiento constitucional del siglo XVIII que marcó el fin del Antiguo Régimen. Se convirtió en una de las principales reivindicaciones de los revolucionarios liberales, especialmente de los franceses, hasta el punto de que su proclamación forma parte de la divisa del Estado surgido de la Revolución Francesa ("Libertad, igualdad, fraternidad").
España, inserta desde muy pronto en este movimiento jurídico-político, permaneció en él de forma discontinua, dándose lugar a en etapas más o menos largas de poder personal, y por tanto no plasmó, sin embargo, de forma expresa este ideal en sus Constituciones hasta bien entrado el siglo XX. Lo hizo con la Constitución republicana de 1931, que en su artículo 2 proclamaba la igualdad ante la ley de todos los españoles, mientras que el artículo 25 recogía la prohibición de discriminación por determinadas circunstancias (naturaleza, filiación, sexo, clase social, riqueza, ideas políticas y creencias religiosas).
En las Constituciones vigentes anteriores solo se observan concreciones aisladas de esta genérica aspiración. Así, casi todas las Constituciones españolas del siglo XIX recogen la declaración de que todos los españoles pueden acceder a los empleos y cargos públicos según su mérito y capacidad (artículo 5 de la Constitución de 1837, artículo 5 de la Constitución de 1845, artículo 27 de la Constitución de 1869 y artículo 15 de la Constitución de 1876; también lo hace, en el siglo XX, el artículo 40 de la Constitución republicana). Asimismo, hay que tener en cuenta que en la formulación de muchos derechos que hacen las Constituciones se emplean fórmulas genéricas con las que se pretende asegurar el goce de los mismos al conjunto de los ciudadanos ("todos los españoles...", "los españoles...", "todo español...", "ningún español podrá ser..", "toda persona...", "nadie podrá ser...", etc.).
El artículo 14 de la Constitución de 1978, sin otro antecedente en el constitucionalismo español que el ofrecen los artículos 2 y 25 de la Constitución de 1931, es, sin embargo, un precepto muy frecuente en el ámbito del Derecho Constitucional Comparado, tanto histórico como actual. Los referentes más claros son la Constitución francesa de 1958 (artículo 2.1º), la Constitución italiana de 1947 (artículo 3) y la Constitución alemana de 1949 (artículo 3).
Se trata, además, de un artículo que no planteó controversias graves o de entidad durante el proceso constituyente. El texto aprobado por las Cortes es, por ello, muy parecido al que figuraba en el Anteproyecto de Constitución. La diferencia más relevante entre el texto final del artículo 14 y el del Anteproyecto es de tipo gramatical, fruto de una enmienda "in voce" presentada por el senador Camilo José Cela Trulock (Diario de Sesiones del Senado, Comisión Constitucional, núm. 43, de 24 de agosto, pág. 1799). Si en el Anteproyecto se hablaba de que "todos los españoles son iguales ante ley, sin discriminaciones por razón de...", en el texto final se habla, gracias a la enmienda del senador Cela, de que "los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de..."
No obstante, la modificación de que hablamos no se desenvuelve únicamente en el plano gramatical, sino que tiene, además, cierta virtualidad material no advertida en su momento. La nueva redacción dota a la prohibición de discriminación de mayor autonomía respecto de la proclamación de la igualdad ante la ley, permitiéndola operar con mayor desenvoltura y firmeza.
En cuanto al desarrollo legislativo del artículo 14 de la Constitución hay que apuntar que el mismo es enteramente singular. El carácter relacional y no autónomo del principio de igualdad, es decir, el que la igualdad no pueda predicarse en abstracto, sino únicamente respecto de relaciones jurídicas concretas, impide que este principio pueda ser objeto de una regulación o desarrollo normativo con carácter general.
No es posible, por tanto, concebir un desarrollo legislativo unitario y global de este precepto, esto es, aprobar una genérica "ley de igualdad", sino que son, por ello, las normas individuales dictadas en los distintos campos o áreas materiales y procesales de actividad las que tienen que plasmar este principio. No obstante puede hablarse de normativa genérica sobre igualdad, dotada de transversalidad al afectar a muy diversos sectores del ordenamiento jurídico. Así ocurre, por ejemplo, con la Ley Orgánica para la igualdad efectiva de mujeres y hombres (3/2007 de 22 de marzo) conocida popularmente como ¿ley de igualdad¿, que posee carácter . Y esa transversalidad se justifica desde la misma exposición de Motivos de la ley: ¿El pleno reconocimiento de la igualdad formal ante la Ley, aun habiendo comportado, sin duda, un paso decisivo, ha resultado ser insuficiente. La violencia de género, la discriminación salarial, la discriminación en las pensiones de viudedad, el mayor desempleo femenino, la todavía escasa presencia de las mujeres en puestos de responsabilidad política, social, cultural y económica, o los problemas de conciliación entre la vida personal, laboral y familiar muestran cómo la igualdad plena, efectiva, entre mujeres y hombres, aquella «perfecta igualdad que no admitiera poder ni privilegio para unos ni incapacidad para otros», en palabras escritas por John Stuart Mill hace casi 140 años, es todavía hoy una tarea pendiente que precisa de nuevos instrumentos jurídicos¿, que modifica la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio del Régimen Electoral General, Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio del Poder Judicial, Ley 50/1981, de 30 de diciembre, por la que se aprueba el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, Ley 29/1998, de 13 de julio Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Ley 14/1986, de 25 de abril , General de Sanidad, Ley 16/2003, de 28 de mayo , de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud, Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, La Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, Texto Refundido de la Ley de Procedimiento Laboral, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril, Texto Refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, Ley 56/2003, de 16 de diciembre de Empleo, Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública (hoy las reformas se encuentran incorporadas en el Estatuto Básico del Empelado Publico( ley 7/2007 de 12 de abril), Ley 17/1999, de 18 de mayo de Régimen del Personal de las Fuerzas Armadas, Ley 55/2003, del Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de salud, Ley de Sociedades Anónimas, Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1564/1989, de 22 de diciembre, Ley 26/1984, de 19 de julio , General para la Defensa de Consumidores y Usuarios (cambios que se han introducido en la Ley 44/2006, de 29 de diciembre de mejora de la protección de consumidores y usuarios), y Ley 5/1984, de 26 de marzo Reguladora del Derecho de Asilo y de la Condición de Refugiado, (cambios introducidos en la actualmente vigente ley 12/2009 de 30 de octubre Reguladora del derecho de asilo y la protección subsidiaria) entre otras.
No obstante la normativa sobre igualdad efectiva entre mujeres y hombres no se agota en la ¿ley de igualdad¿, sino que siguen existiendo regulaciones sectoriales, como la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de protección integral contra la violencia de género, o la ley de igualdad del hombre y la mujer en el orden de sucesión de los títulos nobiliarios, Ley 33/2006, de 30 de octubre.
La misma reflexión acerca de la necesaria regulación transversal de la igualdad puede hacerse respecto de la no discriminación en materia de discapacidad. La Ley 51/2003 de 2 de diciembre de Igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, modifica el Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, en la redacción dada por la Ley 39/1999, de 5 de noviembre, Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública (actualmente su texto se incorpora al Estatuto Básico del Empleado Público antecitado) y la Ley 49/1960, de 21 de julio, por la que se regula la Propiedad Horizontal, (actualmente estas modificaciones en materia de supresión de barreras arquitectónicas se han introducido en su ley reforma 8/1999 de 6 de abril).
Así, por ejemplo, puede citarse el artículo 85 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, que establece que el órgano instructor de un procedimiento administrativo "adoptará las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de contradicción y de igualdad de los interesados en el procedimiento"; el artículo 12 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de la libertad sindical, que declara "nulos y sin efecto los preceptos reglamentarios, las cláusulas de los convenios colectivos, los pactos individuales y las decisiones unilaterales del empresario que contengan o supongan cualquier tipo de discriminación en el empleo o en las condiciones de trabajo, sean favorables o adversas, por razón de la adhesión o no a un sindicato, a sus acuerdos o al ejercicio en general de actividades sindicales"; el artículo 109 del Código Civil que establece que el padre y la madre de un niño recién nacido "podrán decidir de común acuerdo el orden de transmisión de su respectivo primer apellido antes de proceder a la inscripción registral"; el artículo 551 del Código Penal que castiga con "pena de prisión de seis meses a dos años y multa de doce a veinticuatro meses e inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de uno a tres años el particular encargado de un servicio público que deniegue a una persona una prestación a la que tenga derecho por razón de su ideología, religión o creencias, su pertenencia a una etnia o raza, su origen nacional, su sexo, orientación sexual, situación familiar, enfermedad o minusvalía"; o el artículo 96 del Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Procedimiento Laboral, que establece que la inversión de la carga de la prueba en casos de "indicios de discriminación por razón de sexo".
Los tratados internacionales suscritos por España en relación con el principio de igualdad y las declaraciones internacionales y supranacionales en la materia pueden contemplar el fenómeno de la igualdad ante la ley y no discriminación desde un punto de vista general, sin referencia a relaciones jurídicas concretas, a semejanza de lo que hace el artículo 14 de la Constitución, pero también incidir en aspectos específicos de las relaciones jurídicas, tal y como hacen las leyes estatales de desarrollo constitucional del mismo.
La visión general del principio de igualdad ante la ley y no discriminación se encuentra en las grandes declaraciones internacionales de derechos. Aquí hay que citar a la Declaración Universal de Derechos Humanos de 10 de diciembre de 1948 (artículos 1, 2 y 7); el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 19 de diciembre de 1966 (artículos 2.1º y 2º, 20.2, 26 y 27); el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 19 de diciembre de 1966 (artículos 2.2º y 3º); la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño de 20 de noviembre de 1959 (artículos 1 y 10); el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Públicas de 4 de octubre de 1950 (artículo 17), y la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea proclamada solemnemente en Niza el 7 de diciembre de 2000 (artículos 20, 21 y 23).
En el ámbito estricto de la Unión Europea habría que citar el Tratado de la Unión Europea, cuyo artículo 2 realiza una proclamación formal de los valores superiores de la Unión, entre los que se encuentran la igualdad y la no discriminación. La igualdad aparece doblemente mencionada en este importante precepto, primero de modo genérico, y posteriormente en su dimensión de igualdad entre mujeres y hombres, esta última vuelve a mencionarse en el art. 3. El principio de igualdad entre Estados miembros se establece en el art. 4 y el de igualdad entre ciudadanos en el art. 9. Asimismo aparece mencionado el principio de igualdad en el art. 21 entre las disposiciones de acción exterior de la Unión. Por su parte, el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea recoge en su art. 8, entre sus disposiciones generales, la promoción de la igualdad netre mujeres y hombres, que vuelve a reiterarse entre las disposiciones reguladoras de la política social, el art. 153 y 157. Finalmente, la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea proclamada solemnemente en Niza el 7 de diciembre de 2000, y cuyo título III lleva por rúbrica ¿Igualdad¿, desarrolla este principio en sus arts. 20,21 y 23.
Los demás tratados suscritos por España en esta materia y resoluciones de organismos internacionales y supranacionales se ocupan de proyectar el principio de igualdad sobre algún campo material concreto o causa de discriminación específica. Entre los muchos tratados que cabría mencionar destacan la Convención internacional sobre eliminación de todas las formas de discriminación racial de 21 de diciembre de 1965, la Declaración de la Conferencia General de Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura sobre la raza y los prejuicios raciales de 27 de noviembre de 1978, la Convención sobre derechos políticos de la mujer de 20 de diciembre de 1952, la Convención sobre eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer de 18 de diciembre de 1979 y el Protocolo Facultativo de 6 de octubre de 1999, el Convenio sobre igualdad de remuneración de 29 de junio de 1951, el Convenio relativo a la discriminación en materia de empleo y ocupación de 25 de junio de 1958, la Convención relativa a la lucha contra las discriminaciones en la esfera de la enseñanza de 14 de diciembre de 1960, la Declaración sobre la eliminación de todas las formas de intolerancia y discriminación fundadas en religión o las convicciones de 25 de noviembre de 1981, la Declaración de la Asamblea General de Naciones Unidas sobre los derechos de las personas pertenecientes a minorías nacionales o étnicas, religiosas y lingüísticas de 18 de diciembre de 1992, y el Convenio marco para la protección de las minorías nacionales hecho en Estrasburgo el 1 de febrero de 1995.
En cuanto a las resoluciones de organismos internacionales y supranacionales sobre aspectos concretos de la igualdad, cabe citar, en el ámbito de las Organización de Naciones Unidas, tres muy destacadas: la Declaración de la Asamblea General de Naciones Unidas sobre la eliminación de todas las formas de intolerancia y discriminación fundadas en la discriminación o las convicciones de 25 de noviembre de 1981, la Declaración de la Conferencia General de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura sobre la raza y los prejuicios raciales de 27 de noviembre de 1978 y la Declaración de la Asamblea General de Naciones Unidas sobre los derechos de las personas pertenecientes a minorías nacionales o étnicas, religiosas y lingüísticas de 18 de diciembre de 1992.
Además, hay que tener presente que en el seno de la Unión Europea se han dictado muchas normas "derivadas" de interés en la materia, como la Declaración común del Parlamento Europeo, del Consejo, de los representantes de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo y de la Comisión contra el racismo y la xenofobia de 11 de junio de 1986, la Directiva 2000/43/CE, que se ocupa del principio de igualdad de trato y no discriminación de las personas por motivo de su origen racial o étnico, la Directiva 2000/78/CE para la igualdad de trato en el empleo o la Directiva 2002/73/CE relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en lo que se refiere al acceso de empleo, a la formación y a la promoción profesional y a las condiciones de trabajo.
La normativa estatal e internacional sobre el artículo 14 de la Constitución es, como se ve, muy numerosa, pero ello no es tan llamativo si se compara con la jurisprudencia constitucional recaída sobre el mismo. Nos encontramos ante uno de los preceptos más invocados en los recursos de amparo presentados por los ciudadanos ante el Tribunal Constitucional (el segundo, solo por detrás del artículo 24 relativo a la tutela judicial efectiva) y, por tanto, ante un precepto sobre el que recaído una amplísima doctrina jurisprudencial.
En un gran esfuerzo de síntesis se podrían destacar varios puntos de interés de dicha jurisprudencia. Así, el Tribunal Constitucional ha definido el principio de igualdad como la prohibición de toda diferencia de trato que carezca de una justificación objetiva y razonable; ha afirmado el carácter vinculante de este principio tanto para el legislador (igualdad en la ley), como para los órganos aplicadores del Derecho (igualdad en la aplicación de la ley) y los particulares (igualdad horizontal); ha matizado la vinculación de los particulares al principio de igualdad al señalar que su libertad de actuación sólo está limitada constitucionalmente de forma directa por la prohibición de discriminar por las causas expresamente mencionadas en el artículo 14, por considerarse de orden público, mientras que en lo demás ha de estarse a lo que establezcan las leyes y los jueces, que en todo caso deberán ponderar este trascendente principio con el de autonomía de la voluntad, implícito en la Constitución.
El Tribunal ha establecido también los criterios o elementos que permiten distinguir entre una diferencia de trato justificada y otra discriminatoria y, por tanto, constitucionalmente inadmisible (desigualdad de los supuestos de hecho; finalidad constitucionalmente legítima; congruencia entre el trato desigual, el supuesto de hecho que lo justifica y la finalidad que se persigue; y proporcionalidad entre los elementos anteriores); ha otorgado a las condiciones personales explícitamente enunciadas en el artículo 14 (nacimiento, raza, sexo, religión y opinión) el tratamiento de "categorías sospechosas de discriminación", de tal modo que todo trato desigual basado en alguna de esas circunstancias debe ser sometido a un escrutinio especialmente riguroso, necesitando un plus de fundamentación de su objetividad y razonabilidad para pasar el test de constitucionalidad; ha admitido, con ciertas cautelas, la compatibilidad de las leyes singulares o de caso único con el principio de igualdad; y, por último, ha defendido la necesidad de hacer una interpretación dinámica y abierta de la igualdad formal del artículo 14, a fin de hacer hacerla compatible con la igualdad real y efectiva de que habla el artículo 9.2 de la Constitución, lo que le ha llevado, entre otras cosas, a admitir la validez constitucional de las medidas de acción positiva y de discriminación inversa en relación con grupos sociales desfavorecidos (mujer, discapacitados, etc.).
Esta doctrina general se encuentra recogida en diversas resoluciones de los años 80 del pasado siglo, fundamentalmente, las Sentencias 8/1981, de 30 de marzo; 10/1981, de 6 de abril; 22/1981, de 2 de julio; 23/1981, de 10 de julio; 49/1982, de 14 de julio; 81/1982, de 21 de diciembre; 34/1984, de 9 de marzo; 166/1986, de 19 de diciembre; 114/1987, de 6 de julio; 116/1987, de 7 de julio; 123/1987, de 15 de julio; 128/1987, de 16 de julio; y 209/1988, de 10 de noviembre. También tienen interés, por los resúmenes y las citas que ofrecen, muchas Sentencias posteriores, entre las que destacan la 68/1991, de 8 de abril; 28/1992, de 9 de marzo; 3/1993, de 14 de enero; 147/1995, de 16 de octubre; 46/1999, de 22 de marzo; 39/2002, de 14 de febrero y 87/2009 de 20 abril.
Son, además, muy numerosas las resoluciones que desarrollan y profundizan en aspectos particulares de esta doctrina. Así, por ejemplo, en relación con la igualdad en la aplicación de la ley por los miembros del Poder Judicial es conveniente consultar las Sentencias 8/1981, de 30 de marzo; 49/1982, de 14 de julio; 30/1987, de 11 de marzo; 66/1987, de 21 de mayo; 144/1988, de 12 de julio; 141/1994, de 9 de mayo; 112/1996, de 24 de junio; 2/1997, de 13 de enero; 29/1998, de 11 de febrero; y 150/2001, de 2 de julio 129/2004 de 19 julio, o la Sentencia núm. 31/2008 de 25 febrero. En ellas el Tribunal Constitucional parte de la afirmación de que la sujeción de los jueces al principio de igualdad ha de lograrse sin merma de la independencia judicial, que es un componente esencial del Estado de Derecho consagrado en nuestra Constitución (artículo 1.1 y 117.1). A partir de ahí deduce que las divergencias interpretativas entre los jueces no pueden estimarse por sí mismas como quiebras del principio de igualdad, pues éstas solo pueden tener lugar en el terreno de los comportamientos de un mismo órgano judicial; y deduce también que un órgano judicial puede cambiar de criterio sin violentar el principio de igualdad, siempre que tal cambio sea motivado y se advierta el propósito de aplicarse con carácter general. El Tribunal Constitucional acompaña, además, todas estas argumentaciones con numerosas precisiones, como que la resolución contradictoria que se alegue como término de comparación debe ser anterior a la que se impugna o que no es preciso que el juez motive expresamente en su sentencia el cambio de criterio, sino que basta con que la motivación esté implícita en la misma. El principio de igualdad en la aplicación de la ley por los órganos de la Administración Pública limita sus efectos a las resoluciones adoptadas dentro de un mismo ámbito de organización y dirección y en virtud de un mismo poder de decisión, en este sentido, SsTC 47/1989, de 21 de febrero y 7/2009 de 12 enero.
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional también puede estudiarse desde el punto de vista de su proyección sobre aspectos concretos de las relaciones jurídicas, es decir, sobre campos materiales específicos, pero la lista de resoluciones sería aquí interminable. A título ejemplificativo, en materia tributaria habría que citar las Sentencias 45/1989, de 20 de febrero, 47/2001, de 15 de febrero, 212/2001, de 29 de octubre, 255/2004 de 23 de diciembre, 189/2005 de 7 de julio, 295/2006 de 11 de octubre, 45/2007 de 1 marzo y 71/2008 de 26 de febrero; en materia de parejas de hecho la 184/1990, de 15 de noviembre, la 29/1991, de 14 de febrero (también las 30, 31, 35 y 38/1991, de idéntica fecha), 77/1991, de 7 de abril, 222/1992, de 11 de diciembre, 125/2003, de 17 de julio, 204/2003 de 16 de junio, 174/2004 de 11 de mayo, 203/2005 de 10 de mayo, 187/2006 de 6 de junio, 202/2009 de 22 de octubre y 77/2010 de 19 de octubre; en lo relativo al acceso a los cargos y funciones públicas la 75/1983, de 3 de agosto, la 148/1986, de 25 de noviembre, la 27/1991, de 14 de febrero, la 215/1991, de 14 de diciembre, la 269/1994, de 3 de octubre, y la 34/1995, de 6 de febrero, 89 y 90/2005 de 18 de abril, 361/2006 de 18 de diciembre, 129/2007 de 4 de junio, 118/2008 de 13 de octubre, 130/2009 de 1 de junio y 16/2010 de 3 de febrero; ; en relación con la actuación procesal de las partes la 114/1987, de 23 de septiembre, 66/1989, de 17 de abril, 186/1990, de 15 de noviembre, 124/1991, de 3 de junio, 16/1994, de 20 de enero, 125/1995, de 24 de julio, 106 y 107 de 2007 ambas de 10 de mayo y 225/2007 de 22 de octubre; o en el ámbito nobiliario la Sentencia 126/1997, de 3 julio, y el Auto 142/2000, de 12 de junio.
Sinopsis realizada por:
Luis Gálvez Muñoz
Profesor titular. Universidad de Murcia
Diciembre 2003.
Actualizada por Sara Sieira, Letrada de las Cortes Generales. Enero, 2011
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